深读|从“非典”到新冠肺炎，广州战“疫”靠什么？

作者：柳立子 刘佳（广州市社科院）

根据广州市卫健委通报，2月17日，广州新增新冠肺炎确诊病例0例，现有疑似病例0例。

这是自1月21日广州通报新冠肺炎疫情以来，首次出现确诊病例零新增，疑似病例为零。其实，连续9天，广州确诊病例都是个位数，而且从1月21日收治首例病人以来，近1个月过去了，广州尚无一名患者因感染新冠肺炎死亡。

一个常住人口近2000万的沿海地区中心城市，一个外来人口众多，尤其是湖北籍务工人员聚集的工商业、交通物流枢纽，做到这一点着实不容易。

广州市2014-2018年政府财政医疗卫生支出情况

这背后，不得不提广州的应急管理体系。作为在国家和地区的经济发展和社会前进中起着先导作用的现代城市，是否具备现代意义上的应急管理能力，是检验城市的治理能力和综合实力的重要基础要素。现代城市的应急管理体系是科学精神与人文情怀的统一、是精密制度与执行温度的统一，一方面要求制度预案严谨合理、配备有序，另一方面执行团队及时决策、合理落地。

广州的应急管理体系建设起始于2003年抗击“非典”时期建立起突发公共卫生事件应急处置机制，17年间进行了不间断地从无到有、从粗到精的健全修订完善，通过这些制度实施，广州公共卫生系统的硬件条件和人才实力在累积发展中得以飞速提升，实实在在为应对此次新型冠状病毒肺炎疫情准备了规范化、精致化的制度与实力前提。

工作人员对广州火车站、广州南站、广州地铁7号线、1号线防控措施情况进行监督检查。南方日报记者 吴伟洪 摄

当从1月21日发现首例输入确认新型冠状病毒感染的肺炎病例后，广州迅速成立领导小组，快速集中最优救治，快速做好各级救治准备，展现了“广州速度”；统筹安排收治医院，加强流行病学调查，做好隔离医学观察，体现了“广州专业度”；院士领衔救治，医护人员主动请缨，深切关怀病人，反映了“广州用心度”；权威部门及时辟谣，权威专家及时发声，每天通报疫情信息，彰显了“广州透明度”；这无疑就是广州带给全体市民安心安全的温度。

有了制度保驾，温度护航，广州战“疫”必定能取得全面胜利。

应急预案不断修编 制度创新与时俱进

顺利度过SARS公共卫生危机之后，广州开启突发公共事件应急管理体系的历程。到2014年，广州已初步建成“一案三制”（应急预案、体制、机制和法制）和“一网五库”（应急工作联络网、预案法规库、救援专业队伍库、专家库、典型案例库、救援物资储备库）的突发公共事件应急体系，基本实现“政府统一指挥、分类覆盖、反应及时、协调有序”。

广州市突发公共事件应急管理体系图。

“十三五”期间，围绕《广州市突发事件应急体系建设第十三个五年规划》提出的“适应新常态、践行新理念、化解新风险、实现新发展”目标，广州进一步巩固应急管理基础，如2017年6月修订并出台实施新的《广州市应急抢险救灾工程管理办法》；进一步完善应急管理“一案三制”，如2018年5月对2014年12月实施的《广州市自然灾害救助应急预案》进行修订完善；实施“五个一工程”，即市确定一个区（县级市），每个区（县级市）确定一个街（镇）、一个社区（村）、一家企业、一所学校作为示范。

2019年1月，新组建的广州市应急管理局整合了过去八大部门的部分职责，启动《广州市突发事件总体应急预案》修订，努力把分散体系集中化，把低效资源高效，与各有关部门形成合力，全面提升应急管理综合能力和水平。

截至目前，广州市共有各级各类应急预案3万多个，基本建立了以总体应急预案为核心，专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、重点企事业单位应急预案、重大活动应急预案为基础，覆盖多层级、多领域的应急预案体系，广州市应急预案管理工作走在了广东省乃至全国的前列。

在机场高速三元里收费站实行对来往司乘测量体温。南方日报社记者 符超军 摄

SARS危机结束迄今的17年间，广州市突发公共事件应急管理体系建设坚持将公共卫生事件应急管理子系统建设放在重要位置，不仅成功应对了番禺“6·17”油船爆炸事故、广深沿江高速重大事故、白云区鹅掌坦增宝仓库爆炸事故、“5·23”从化增城洪涝灾害、番禺区龙卷风灾害及大面积停电与风险隐患，更顺利处置了2006年广州大学城食物中毒事件、2006年登革热疫情、2007年的大学城流感疫情、2008年手足口病疫情、2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年登革热疫情、2014年埃博拉出血热输入风险和2017年H7N9禽流感疫情等公共卫生突发事件，为广州经济社会稳定起到了实实在在的保驾护航作用。

卫生事业持续高投入 防控能力稳步提升

一座城市应对突发公共卫生事件的能力，与其自身的医疗卫生实力高度关联。近年来，广州持续加大在医疗卫生方面的投入。2014年-2018年广州市政府财政支出在医疗卫生与计划生育上的支出分别为：116.35亿元、134.88亿元、173.89亿元、202.35亿元、224.33亿元，年均增长率高达17.84%，远高于同期的GDP增长速度。

经过多年的累积滚动发展，广州成为中国三大医疗中心之一，医疗卫生资源丰富。2018年底全市共有各类医疗卫生机构4598个，其中医院255家，妇幼保健机构12个，专科疾病防治机构6个，疾病预防控制机构17个，卫生监督机构14个；拥有三甲医院61家，数量位列全国前三；全市共有医疗机构床位9.51万张，每千人医院床位数5.77张，在北上广深四个城市中位列第一；全市各类卫生技术人员15.65万人，每千人执业医师数3.63人，在四大一线城市中仅次于北京（表1）；2018年全市居民期望寿命达到82.28岁。

在广州市第八人民医院嘉禾院区，医护人员向媒体介绍负压救护车的设备。南方日报记者 李细华 吴明 摄

根据复旦大学医院管理研究所2019年11月发布的“中国医院综合排行榜”上，广东有9家医院进入全国综合医院排行“百强”，最佳名次为全国第六：分别是中山大学附属第一医院（第6名）、南方医科大学南方医院（第17名）、广东省人民医院（第27名）、广州医科大学附属第一医院（第31名）、中山大学肿瘤防治中心（第37名）、中山大学附属第三医院（第38名）、中山大学孙逸仙纪念医院（第43名）、中山大学中山眼科中心（第62名）、广州市妇女儿童医疗中心（第73名）。在其同时发布的“中国医院专科声誉排行榜”上，广州医科大学附属第一医院在呼吸科榜连续十年蝉联冠军，中山大学中山眼科中心在眼科榜也连续十年摘得桂冠。

数据来源：各城市统计年鉴，上海为2017年数据，其他城市为2018年数据。

以这样的雄厚实力，广州仍然在不遗余力地吸引高级人才，培育骨干人才，为医疗实力的进一步壮大养精蓄锐。2017年12月广州市卫生和计划生育委员会印发了《广州市高层次卫生人才引进培养项目实施办法》，计划5年内在市属、区属医疗卫生机构和广州医科大学附属医院及本部引进、培养20名左右医学领军人才，给予安家补贴和工作补贴；计划5年内从现有市属、区属医疗卫生机构，广州医科大学附属医院及本部的在职专业技术人员中选拔培养100名医学骨干人才，每年保持支持120名医学重点人才，均每月发放工作补贴。广东省也在最新的年度财政预算中明确，2020年安排5亿元支持创建广州呼吸中心、肿瘤中心、肾病中心等三大世界国际医疗中心。

在此次抗击新冠肺炎疫情中广州全力以赴，为自身也为全省对抗击疫情提供了有力的科研攻关和专业支撑保障。1月22日，广东省卫健委确定公布了30家新型冠状病毒感染的肺炎定点救治医院，广州地区就有8家，分别是：广东省人民医院、广东省第二人民医院、中山大学附属第三医院、南方医科大学南方医院、广州医科大学附属第一医院、广州市第八人民医院、广州市第一人民医院和广州市妇女儿童医疗中心。1月23日，广州市卫健委又新增广州医科大学附属第二医院作为新冠肺炎定点救治医院。目前，广东已经在多个城市部署“小汤山”医院建设预案，广州已经率先做好了建设“小汤山”医院的准备，随时准备迎接疫情的考验。

各路人马快速有效配合 疫情应对井然有序

广州突发公共卫生事件应急体系作为一个有效运行的价值链，卫生行政部门、专家组、疾病预防控制机构、医疗救治机构是构成这一价值链的核心组成部分。价值链运行的核心内容是：构筑“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体系，实现“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。

新华社记者 刘大伟 摄

根据2007年11月颁布的《广州市突发公共事件总体应急预案》，广州市于2008年4月组建了第一届突发事件应急管理专家库，成立了突发事件应急管理专家组。2011年12月进行调整换届，确定第二届应急管理专家库专家257名，其中包含公共卫生事件类53名；应急管理专家组顾问5名，其中，钟南山院士作为首席顾问专家；专家组成员45名，其中公共卫生事件类7名。

2017年6月，广州市再次调整换届，确定了第三届突发事件应急管理专家库专家272名，其中公共卫生事件类72名；专家组顾问5名，钟南山院士继续作为首席顾问专家；专家46名组成员，其中公共卫生事件类8名。

这些专家都有共同的特征：长期工作在公共卫生事件应急体系价值链的核心环节的一线，是其所在领域的佼佼者，目前都担任公共卫生事件应急体系价值链的核心环节的管理者，且都具备多次参与成功处置公共卫生事件突发事件的丰富经验。

从2008年4月组建突发事件应急管理专家组以来，以钟南山、唐小平等为首的公共卫生类专家充分发挥专业优势，积极为广州市卫生应急管理工作建言献策，为有效预防和科学应对突发事件作出了突出贡献。在突发公共卫生事件中，权威专家对稳定民心、给群众信心和安心上发挥了重大作用。

在这次新型冠状病毒肺炎疫情中，以钟南山为首的广州医疗团队给予了全国人民共同抗击新冠肺炎的信心和必胜的决心，他对于这场全国抗疫的重要性毋需多言。在这个非常时期，钟南山以84岁的高龄，奔走于疫情防控的第一线，心系病患，胸怀国家，投入与病毒的战斗中。是他带领着团队奔赴武汉，率先披露了此次新冠肺炎“人传人、潜伏期长”的重要信息，明确建议民众“不要到武汉，湖北人不出省”以及提示大家过年不串门、不访友、不聚集。为广州乃至全国公共卫生保驾护航的他在这次战“疫”中深得公众的信任。

广州市从1月21日发现首例输入确认新冠肺炎病例后，迅速成立由广州市委书记张硕辅任组长的领导小组，下设办公室和防治组、交通检疫组、物资保障组等11个工作组，由市领导班子成员兼任办公室主任、组长。自1月22日起，发布新冠肺炎疫情通报。1月23日下午，市卫生健康委党组书记、主任唐小平到市第八人民医院督导检查广州市新冠肺炎临床救治工作，并对有关救治工作提出了指导意见。1月27日起，广州每日发布2次新冠肺炎疫情通报，数据截至前一天12时和24时。

广州市第八人民医院集中诊治新型冠状病毒感染肺炎患者。南方日报记者 张迪 摄

1月30日，广东省政府新闻办疫情防控新闻发布会第五场在广东大厦举行，省卫生健康委、广州市政府及市属有关单位负责同志出席，重点介绍广州市防疫防控及保障工作情况。广州明确表态：集中最强的专业力量、调配最优的医疗资源，开展医疗救治工作；指定包括省市医院在内的9家定点医院收治新型冠状病毒感染的肺炎病人，并按照集中救治要求，将患者相对集中到市八医院救治；除了9家定点医院预备约2000张床位外，还做好应急预案，统筹安排收治医院，确保收治床位规模，做好下一步救治准备。加强对密切接触者的流行病学调查和隔离医学观察。各区均指定了1家以上医学观察场所、供给200张床位，目前全市医学观察场所总床位数达到3030张。

截至2月16日24时，广州已经连续9日新增确诊患者为个位数，2月17日0-24时，广州首日实现“零新增”。与此同时，广州痊愈出院的新冠肺炎病例增至142例，其中还包括一名外地转来的两个月大的孩子，出院人数即将占全市累计确诊病例数的一半。到目前为止，广州累计收治47例重型病例，经过治疗，有30例已经好转为普通型，更有5例已经出院，包括80多岁的高龄患者，很快可能还将有更高龄的患者会出院。尤其值得欣慰的是，从1月21日收治首例病患以来，广州尚无一名病人因感染新冠肺炎死亡。

图3是广州新冠肺炎的疫情走势图，可以看出，从2月7日开始，“新增确诊”人数逐步降低，“累计确诊”人数在趋于稳定；而“新增出院”人数逐步升高，自2月10日以来“新增出院”病例数连续超过“新增确诊”病例数，“累计出院”人数稳步增加。新增病例、痊愈病例的数据出现积极变化和趋势，令人鼓舞。这对于广州这么一座超大城市来说，特别是在近期的返程复工大潮之下，更加显得难能可贵。

广州新冠肺炎疫情走势图

一切都有条不紊，一切都胸中有数，正如唐小平接受媒体采访时所表示：“2003年抗击“非典”是一场遭遇战，突如其来，大家都没有准备。这一次是阻击战。目前，我们做到了有备无患。这是最大的区别。”

作者柳立子系广州市社科院城市战略研究院副院长、博士 ；

刘佳系广州市社科院城市战略研究院助理研究员