广州提出到2035年建设成为“美丽宜居花城活力全球城市”的目标愿景。此战略目标的顺利实现，取决于众多因素，其中人口及人力资源具有举足轻重的作用。本研究以伦敦等五个全球城市形成过程中的人口发展历程为参照，研究和对比了当前主要全球城市的人口特征和广州的差距，根据当前广州所面临的人口发展形势，对广州未来的人口发展战略和当前应对提出综合性的指引和决策参考。

一、广州的人口发展形势分析

（一）广州具有以下人口发展的优势

一是已达到符合全球城市基本要求的人口规模。2035年广州人口将超过1900万人，人口规模足以与任何全球城市匹敌。

二是相比于国内其他大城市广州年龄结构优势比较明显。广州户籍人口的60岁以上老龄人口仅约18%，远低于上海和北京。非户籍人口中劳动年龄阶段人口比重超过93%，人口红利依然存在，人口年龄结构优势明显，为应对人口老龄化预留了时间。

三是人口服务管理优势存在。广州的人口服务管理姿态更亲和，发展战略更符合长远发展目标。

四是宜居性和文化软实力是广州人口发展的永恒竞争力，造就对人口集聚的长期吸引力。

（二）广州具有以下人口发展的短板

一是人口集聚度不足。纽约、伦敦、东京等全球城市的人口规模均占全国人口规模的2.5%甚至10%以上，而广州仅为1%。广州的四小时飞行圈内，有东京、香港、新加坡等全球城市和其他新兴城市的挑战。

二是高学历人口、人才偏少的挑战。广州的从业人员素质整体偏低，传统商贸业和中低端服务就业人才最多，人才结构上与产业高级化发展不相适应。

三是人口产业结构特征与全球城市仍有差距。FIRE部门（指金融保险房地产业，代表生产性服务业）是衡量全球城市的重要指标。纽约等全球城市的FIRE部门从业人员占总就业人口的比重最低也在5%以上，最高则可达19.8%（香港2010年）。而广州市虽然2014年FIRE部门就业人口比重达到一个高峰点为4.84%，但主要来自于房地产业从业人员的增加，随着房地产热度降低，呈明显下降走势。

（三）广州面临以下人口发展的重大机遇

一是广州正式迈向全球城市第一梯队的序列。近年随着中国的崛起，近三年广州正式进入了第一梯队，开始拥有迈向全球城市的话语权。

二是目前广州正处于产业转型升级的关键和优势阶段。我们的仿真发现，2035年前对产业结构的调整并不会影响到人口总量变化，这说明当前是产业转型的关键和优势阶段。

三是人口流动的开放性和国际化日益提高。作为改革开放的前沿城市，尤其是广交会在世界的影响力和国际商贸城市地位提升，广州短期的跨国人口流动一直比较活跃，对人口和人才容量库形成有效补充。全球城市的的建设，吸引更多全球企业入驻，有利于提升广州在全球城市中的地位。

四是社会结构转型，推动创新驱动发展激发了人口活力。当前我国生产模式、服务模式、商业模式的创新阶段，带动就业方式、人口流动、消费方式的发展，倒逼人才竞争、劳动的产业分布和区域分布转移，充分激发了人口资源的活力，促进劳动力素质的提升。

（四）广州面临以下人口发展的重大挑战

一是人口规模继续集聚的难度加大。广州的人口集聚度与全球城市还有很大差距，假设2035年广州人口达到全国2%的比例，需要达到约2800万人，差距较大。

二是“半城市化”带来人口发展的不稳定性。我国因户籍等政策的限制，人口的集聚程度远远低于经济集中程度。相当数量的流动人口并未成为城市的稳定性居民，如何建立稳定、开放的人口迁移体系，是未来城市政府应该考虑的重要话题。

三是区域间和区域内部对人口资源争夺的竞争性加剧。随着区域发展差距缩小，中西部与沿海城市之间人口争夺日趋加剧，内地城市优惠政策纷纷出台，对沿海城市人口增长形成竞争态势。珠三角内部各城市也纷纷出台了争夺研究型、学历型人才的政策。从省内来看，2017年广州的人口首位度，较2010年略有下降，值得警惕。

四是广州面临的时代性、不可逆转的人口老龄化危机和社会压力加大将对劳动生产率和创新力带来挑战。受我国长期以来的人口政策的影响，短、中期内老龄化社会即将来临、劳动力短缺的人口结构恶化趋势将不可逆转，对迈向全球城市过程中所需的劳动生产率提高的要求造成挑战。未来社会抚养比的进一步提高，年轻人口、年轻人才不足可能对城市创新和城市活力，和对城市经济社会发展和迈向全球城市形成严峻挑战。

五是迈向全球城市过程中必经的转型升级发展对人口资源需求提出更高要求。全球城市发展必经对产业转型升级的关键阶段，如何打破低人力资本的人口与低效率传统产业之间的低水平循环体系，为产业转型发展提供具创新能力的优质人才和人口资源，是广州建设全球城市面临的现实问题。

六是逆全球化的风潮为广州建设全球城市带来障碍。当今世界面临的逆全球化挑战却无时不在，并成为掣肘全球化深入发展的重要障碍。

二、广州的人口发展战略建议

（一）建设全球城市背景下的广州人口发展战略

1、制定符合全球城市特征的人口发展战略

一是在人口规模方面，尽可能多地吸引人口，提高城市集聚度和首位度。

二是在人口结构方面，分时序地提高人口素质，提高年轻人口和FIRE部门就业人口比例，形成产业发展升级与人口结构同步升级的人口发展战略。

三是在产业结构方面，坚持“市场调节，政府主导，行业规范”，既要考虑人口数量、规模和分布，也要把调控的社会影响降到最低。

四是要建立开放型、国际化、共享化的人口资源开发和素质提升战略，为人才资源的共享和扩展提供更大的平台。

2、着手积极储备未来人口资源应对未来人口发展危机

一是要正视人口危机和挑战的紧迫性和重要性。未来广州市将直面的一个整体年轻人口、劳动力人口断崖式减少的发展环境，且在短期内无法逆转且难以调节。各级决策部门应形成共识，正视挑战，重视人口作为城市发展的根本动力的重要性。

二是要积极应对预防人口老龄化。应促进和改善医疗和养老环境，推动养老方式和养老金多样化发展是主要途径，开发“银发人口红利”。

三是要开展鼓励生育政策。提高妇女的职业地位，保障职场的平等权益，释放女性的生育压力，提高生育意愿，减轻家庭的生育养育成本。

四是应对劳动力短缺。开发“银发人口”，建立专门针对退休人口的劳动力二次开发市场服务，整合闲散银发劳动力资源；开发“增量人口”，吸纳外来劳动力人口；开发“虚拟人口”，人口资源的增加，还应放到虚拟劳动力市场、海外劳动力市场上来，为全国、东南亚、全球、珠三角的劳动力提供一个网络接口。

3.通过良好的公共服务与管理吸引稳定的人口资源

促进流动人口充分融入城市，通过教育、平等就业机会、社会保障和福利等的释放，优化人口服务管理模式，留住人口。应通过一元化的管理制度和人性化的服务，形成高效的流动人口管理模式，又能增加外来人口的归属感，为城市的发展和繁荣做贡献。

4.从人口人才两方面开发未来人口新红利

一是开发“人口增量红利”。应当机立断布局当前五年内的人口引进战略，吸引增量人口进入广州，打牢城市发展的核心和基础；降低就业门槛，在短期内应重点考虑就业安置人口多的行业，迅速吸引一批劳动力来穗就业。

二是开发“人口素质红利”。应迅速将职业教育培训作为广州的重要战略来抓，通过推动人力资源的素质升级，开发人口新红利。

三是开发“人口产业结构红利”。资源配置的改进和技术进步，推动了产业向第三产业转移，提高了劳动生产率，增加了人口红利。建立与广州产业转型升级需求相匹配的人力资源科学结构，加大财政转移支付对优质、资源型、技能型、科技型、学习型与知识型的人力资本的边际报酬，推动人口产业结构转型。

四是开发“人口城镇化红利”。促进剩余劳动力继续向城市转移和市民化，从而为城市社会经济提供二次红利。

五是开发“银发人口红利”。应对“养老金融、文娱扩展、医疗保健”等“银发市场”的开发，促进产业结构的转型升级，推动第三产业的发展。

（二）建设全球化背景下近期广州人口发展的对策建议

当前的重点在于集聚人口特别是年轻人。主要建议如下：

一是适时优化积分制指标体系，大幅增加积分入户名额。大幅度逐年提高积分入户指标。开放对大学毕业生和年轻技术人员的绿色一键式入户通道。构建与广州市经济发展、城市规划、产业结构相匹配的公平、开放、高效的入户政策体系。

二是整合和充分挖掘社会教育资源，最大限度满足各层次、多元化的教育需求。有效挖掘社会教育的潜力。加大对中小学义务教育阶段补贴力度，探索将学前教育纳入义务教育计划，逐年提高教育补贴占GDP比重。

三是大力建设保障性住房，不断满足年轻人安居需求。

四是提升新增劳动力技能水平，激发创新创造活力。加大对年轻的来穗人员的培训力度，促进向技术培训、城市通识教育、商贸、体育、文艺等专业化方向发展。推动职业技能考核鉴定的多元化发展。

五是构建多层次、多元化、专业化的立体养老服务体系。从金融、土地、产业、财税、人力、社区建设等方面入手构建多层次、多元化、专业化的立体养老服务体系。