作者：孙占卿 2023年5月30日  南方Plus

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化。2022年末我国城镇常住人口超过9亿。其中，过亿人口居住的小区属老旧小区，建成时间超过20年，存在失养失修失管情况，严重影响了居民的基本生活质量和安全感。当前老旧社区提升改造的资金主要来自政府一次性投入，如何通过政府投入撬动社会投资，持续提升改造激发社区活力，实现老旧社区可持续发展是城市治理面临的主要难点。

广州贯彻新发展理念，通过着力强化社区容貌品质全域提升行动政策的交互性，激发老社区新活力，探索老旧社区提升的可持续模式。2016年以来，广州城市管理部门以社区容貌提升为切口，持续丰富社区品质内涵，增强要素之间的互动性，构建了广泛参与的社区容貌品质提升体系。

以点带面构建全域分级分类提升体系

有关机构2020年发布的调查显示，广州30%的住宅楼龄在10—20年之内，20年以上的住宅占51%之多。2016年广州强化“容貌品质社区”创建工作，从三方面扩展创建内容。一是深化改造内容，要求将煤气管道、电路更新改造纳入评估范围；二是突出重点，要求各区加大力度解决群众反映强烈的“老大难”问题；三是突出居住品质，鼓励打造社区文化、保留老社区记忆，增加对社区文体设施、社区文化特色的评价。

2021年《广州市社区容貌品质全域提升行动计划（2021—2023年）》把该项目的规划周期从一年变为三年，将全市1658个社区全部纳入提升范围，形成“培育一批、巩固一批、提升一批”的渐进式、持续性老社区复兴布局，并建立健全了共建共治、资金筹措、摘牌退出等工作机制。

通过竞争性奖励经费制度撬动基层和社会投入。一是市级以奖代补鼓励基层参与创建，市级城管部门每年按100万元/社区的投入奖励三十家创建成功社区，创建成功拿到奖励不仅可以为所在区和街道、社区赢得荣誉，还可以得到一笔补充经费，降低基层投入压力。二是分期投入策略，撬动基层和社会投资，只要通过前期考察确认符合老旧社区标准，市政府就对参评社区拨付20万元启动资金支持，对多数老旧社区来说，这笔经费已经解决燃眉之急，只要再投入一点就可以锦上添花，前期拨付政策成几何倍数放大了经费使用成效，形成了引流效应，引导区里微改造等专项资源向创建社区倾斜，极大激发了社区的积极性。

以民意征集为主要路径引导居民参与社区共建共治。从欧美国家的经验看，老旧社区衰败中比设施老化更可怕的是社区组织活力的丧失。广州社区容貌品质提升活动利用党员大会、群众大会、公众号宣传、线下访谈、在线调查等多种方式收集社区居民、企业意见，接受社会监督，充分吸引居民参与社区容貌品质提升的谋划、建设和维护，实现社区微改造和社区治理机制的良性互动。为促进居民参与这项工作，避免培育提升成为政府的“独角戏”，社区容貌品质全域提升行动在政策设计之初就通过将居民参与度、居民满意度调查纳入评估指标，推动行动全过程问需于民、问计于民、问效于民，鼓励居民参与建设。既得到了居民的支持，降低了工作内耗，又促进了共建和共治一体推进。2019年做的调查显示，35个申报创建市级容貌示范社区的1050名受访居民，对创建工作的满意度为99%，认为创建后社区环境面貌有了优化和改善的占99.8%，社区容貌品质提升工作得到居民支持，吸引了大量居民共同参与，并获选广州市首批十大“最具获得感”改革案例。

防止老社区提升后“返旧”

2023年是《广州市社区容貌品质全域提升行动计划（2021—2023）》的收官之年，也是广州破解老社区不断增多和政府投入难以持续增加之间的矛盾，防止老社区提升后的“返旧”难题，增强老旧社区“造血”功能的起点之年。

首先，完善社区多维信息，建立社区容貌品质全域管理数据库为容貌品质精准提升提供支撑。一是建设基础数据库，由市城市管理部门牵头，融合城管、住建、体育、水电等部门数据，建立涵盖全市社区信息的基础数据库，将社区是老国企宿舍还是商品房、建成时间是哪一年、是否有物业管理、是否有维修基金等信息纳入精细管理，为精准管理提供数据支撑。二是加强社区数据动态更新，对社区参与容貌品质社区培育、巩固、提升的信息和相关评价情况实时写入数据库。老旧社区即使经过提升并接受巩固措施，仍然会随时间不断老化，只有滚动式管理系统，才能避免它们还在“市级容貌品质社区”名单上，却已经陷入新一轮衰败的情况。三是对社区设施进行分类统计，不同设施的生命周期和维护周期不同，利用大数据技术进行设施管理，有利于提高资源配置水平。

其次，创新资金筹集和配置方式，发挥财政资金撬动作用。由于老旧社区普遍面临资源和年轻人口流失问题，很难吸引社会资金进入，即使在欧美国家也主要以政府投入为主，但将公共资金投入部分社区的做法一直存在争议。广州老旧社区容貌品质培育提升的资金投入主要依靠市区街三级的政府财政投入，受经济下行、土地市场低迷、政策性减收等因素影响，未来地方财政投入社区容貌品质提升的力度不太可能有大的增长。而需要提升的社区数量却逐年增加，为这项工作带来不确定性。最近几年，广州社区容貌品质全域提升行动中，涌现出组织居民集资修缮，吸收社会资金捐赠，以及通过市场化手段引入企业服务的做法，为这项工作的投入多元化探索了路径。一是区一级制定财政资金配套制度，对社区自筹资金进行按比例配套支持，利用杠杆放大财政资金的效应。二是明确财政资金的优先使用方向，保证财政资金主要用于老旧社区的水电煤气等基础设施和公共空间改造，发挥财政资金的兜底作用。三是鼓励老旧社区开展全域治理，通过公共区域开发利用收益、停车收费等充实社区维修资金和物业管理资金。

另外，搭建协商交流平台，创造社区共建共治共享的参与机会。现有居民参与形式主要集中在知情和发表意见的层次，参与创建行动的路径仍然偏少，参与的深度不足。究其原因，主要是缺乏组织。由于老旧小区普遍没有业主委员会，街道和居委往往直接面对零散的居民个体，收集到的只是居民对某项提议的赞成或者反对意见，这种“应答式”的被动参与使得居民难以形成居民共识和集体共同行动，无法深度参与到方案的前期策划和决策中。

构建社区共建共治共享格局，一要搭建协商平台，支持物业公司、小区业委会，以及小区业主按楼栋，或者按片全程参加社区容貌品质提升工作的交流协商。二是要搭建展示平台，创造业主自主参与提升行动的空间，鼓励社区容貌品质提升工作采取整体规划，局部自主创新的模式，支持业主参与门前屋后、楼道等处的局部营造，扮亮家园。三要引导企业参与社区治理，鼓励社区通过市场化手段引入电动车充电运营商等企业补充社区公共服务，没有物业管理公司的老旧社区，可以由居委组织连片自治或引入公益组织实现有限管理。

作者系广州市社科院城市治理研究所副所长 孙占卿

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