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*研究报告:

国家监察体制改革背景下广州行动方案研究


广州市社会科学院课题组 

2017年7月


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国家监察体制改革背景下广州行动方案研究
2018-04-13  来源:广州市社会科学院

广州市社会科学院课题组

课题组成员:张跃国、于静、孙占卿


摘  要

2017年7月19日王岐山同志在讲话中明确提出:“省区市党委纪委要密切关注监察体制改革试点工作情况,统一思想、提前谋划,做好制定工作方案和组织实施的各项准备工作。” 这与他6月20日所要求的“关注进展”,“做好准备”等任务布置相比,国家监察体制改革在明显提速,从试点、着手准备阶段,即将按动全面推进的启动键。


广州应该以平稳、高效、严谨、创新的姿态积极筹划,深入了解试点情况与成效,提前掌握转隶工作中的关节点和可能出现的情况。为此,本报告梳理了国家监察体制改革工作的部署、规划和主要改革内容,分析了试点地区的推进情况、改革经验和遇到的问题,从组织领导、工作思路、机构组合、制度完善、人员转隶和安排五个方面,针对性地提出了广州的准备性对策建议。主要包括:


第一,加强党的集中统一领导。监察体制改革涉及到了党委、人大、政府、检察系统的机构重组、人员转隶、制度优化完善等方方面面的工作,只有在党委的统一领导和靠前指挥下,才能顺利推进。广州应尽早筹划组建由市委直接统领的深化监察体制改革(筹备)工作领导小组办公室(简称领导小组),提前摸清“家底”,根据中央、省的要求并参照三地的经验,制定实化细化具体化的推进预案。尤其注重在一些时间差、过渡期中的制度先导,预防试点中已经显现出的问题出现重复。


第二,高度统一思想认识。大力宣传、充分动员,切实把思想统一到党中央改革部署上来,统一到总书记重要讲话精神上来。树立转隶只是反腐败战场的转移,只是角色和工作岗位的转换,承担的是一样的反腐使命;新的国家监察机构是涉改的纪委、监察、检察等部门共同组建的,全体成员不分来源都是这个新的团队中的工作伙伴等观念。防止出现将其等同于某项局部的机构改革措施的谁整合谁、谁被谁合并等的片面认识。


第三,提前谋划保障等措施。按编制划分,新的监察委的工作人员将来自党委、政府、检察三个系统。在三地制定的过渡工作方案中,均明确了检察院转隶人员的原有专业职务技术职称、司法辅助人员职务和工资福利待遇在过渡期内保持不变,但对纪委、政府参改人员的待遇是否调整则没有明确说明。


监察委改革恰逢司法改革的“同步”期,“员额制”带来对工资待遇的直接影响:一是从检察机关转隶的领取员额制工资的人员,工资待遇将明显高于来自纪检、监察部门的人员;二是同样是从检察系统转入的人员,领取员额制工资的人员明显高于不领取的人员。这个差异处理不好,可能会影响干部情绪。对此,浙江、山西考虑通过建立监察官制度进行整合,但在《国家监察法》等相关法律没有做出明确的规范之前,出台相关细化实操规定的难度较大,亟待创设性思路进行理顺。领导小组应在制定的人事改革方案中,应当将谋划选人的标准、与职务职称的安排等,同步设定合理的保障、衔接措施,保障改革的平稳有序。


尽管课题组未能查询到三地转隶人员中,已入额人员的人数及占比,和与未入额人员工资差别的具体数据,但是第一,能够入额的无疑是优秀人才;第二,转隶人员所带走的入额编制能否及时给检察院补足,目前还没有很明朗的细化政策。因此,课题组判断检察院为尽量保住人才而采取“守势”的可能性较大。同时,参考作为员额制改革试点的上海,法官、检察官的员额比例占队伍总数33%这一情况,课题组预判转隶到监察委的干部中领取员额制工资的,应该不会超过转隶的政法专项编总人数的33%。领导小组可据此考虑相关措施的设定。


第四,提前确定转隶范围。涉及转隶的检察系统工作人员,编制上有政法专项编、事业编和聘用制三种情况。在试点中,政法专项编制人员按规定转隶,但是事业编制和聘用制人员是否转隶没有统一的具体标准。综合试点地区相关情况来看,相关的事业编制人员一般也属于转隶人员的范围,但聘用制人员是否转隶则较为灵活。广州需要根据摸底的情况提前定好盘子。同时,要在监察委正式成立前,妥善安置好因各种原因不参加转隶的人员。要注意克服忙转隶工作的“大头”而忽略了“小”问题情况,造成不必要的情绪积存、不稳隐患。


第五,及时完善相关制度。制度是监察委员会改革中思想不乱、队伍不散、工作衔接顺畅有序的必要保障。对机构重组所涉的大量制度需求,须提前做好广州地方性制度的“体检”。相关部门要在领导小组规定的时限内,完成与上位法、中央及省里改革部署的适应性盘点和梳理,做出必要的优化调适和细化,保障对改革中的各种预设情况的“有法可依”。


第六,出台全市统一的工作指引。由领导小组根据中央、省要求及方案,对市、区两级转隶工作程序和具体实施要求,编纂成改革工作指导细则,为推进提供全市统一的字典式(问题)应答指南和手册式工作流程指引。


目  录 

一、改革的部署规划

(一)政策部署

(二)立法支撑

(三)时间表和推进图

二、改革的主要内容

(一)改革要解决的主要问题

(二)改革的目标

三、改革试点的实践进展

(一)改革试点的部署

(二)改革试点的经验成果

(三)试点中遇到的新问题

四、广州推进监察体制改革的几点建议

(一)加强组织领导

(二)明确工作思路

(三)筹备机构组建

(四)完善规章制度

(五)制定保障方案

(广州市社会科学院,2017年7月)