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作者:欧江波、范宝珠、唐碧海,广州市社会科学院数量经济研究所

研究报告 Home / 智库成果
加强城市更新工作,促进广州高质量发展
2018-07-06  来源:广州市社会科学院

引 言

广州经济发展正在由高速增长阶段转向高质量发展阶段,经济发展的速度、结构、动力正发生深刻变化。在这一重大发展转型过程中,土地资源的集约利用和高效配置至关重要。在新增土地严重受限、存量土地利用总体效率不高、低端建筑大量存在的情况下,加强城市更新无疑是实现高质量发展的必然选择。



1  广州城市更新工作现状、问题及原因分析


工作现状

广州从2009年开始启动城市更新工作。截至2017年11月,全市纳入省国土资源厅审核确认的“三旧”改造标图建库范围的图斑共计20545宗,占地面积591.88平方公里,占全市存量建设用地总量的32.9%。截至2017年10月,全市累计批复城市更新项目(即适用“三旧”政策项目)373个,37.19平方公里,占全市“三旧”用地总面积的6.3%,占2020年前预计可实施改造地块总面积的10.5%。其中,已完工城市更新项目93个,626.29公顷,在建项目133个,1741.92公顷,正在办理储备、用地报批或规划报建等前期手续项目147个,1350.32公顷。


存在问题

广州城市更新工作存在的主要问题是推进难度大、工作进度不理想,城市更新对经济社会发展的促进作用未能充分发挥。一方面,已批复城市更新项目数量较少,截至2017年10月,全市累计批复城市更新项目面积仅占全市“三旧”用地总面积的6.3%,占2020年前预计可实施改造地块总面积的10.5%;另一方面,项目实施进度缓慢,已完工项目93个,626公顷,仅占已批复项目总量的24.9%和16.8%。


原因分析


主要存在如下五方面原因:

思想认识问题。城市更新工作存在难度大、风险高、短期效益不大的特点,部分领导干部对城市更新工作重要性认识不足,在实际工作中往往将其视作“雷区”来规避或忽视。另一方面,由于对城市更新工作的正面宣传不到位,缺乏良好的社会和舆论氛围,部分市民对城市更新的必要性和重要性认知不足,甚至存在诸多误解和抵触情绪,导致频频出现“钉子户”问题。


体制机制问题。一是市城市更新局的实质权能有限,虽然与国土规划、建设、发改、经贸等部门建立了支持协调机制,但效率和效果亟待提升。二是区政府作为“城市更新工作的第一责任主体”作用有待进一步发挥,部分区对区域更新工作整体谋划不到位,人员配置严重不足,推进工作能力十分薄弱。三是目前干部考核制度尚未将城市更新工作纳入绩效考核体系,导致各部门和各区工作主动性和积极性不够。


政策规划问题。广州城市更新总体思路和战略经历了几次调整,相应政策文件也几经修订,客观上给市场预期和实际操作带来了一定困扰。由于历史上规划不到位、手续不完整等,城市更新项目往往需要进行规划调整,但缺乏与之对应的法理基础,相关规划调整程序复杂,审批难度较大。此外,规划、建设、财税、产业、金融、文化保护等部门尚未出台城市更新配套政策,缺乏相应技术规范和标准。


利益协调问题。城市更新涵盖城市规划、土地利用、产业发展、文物保护等方面,政府、开发商、业主等利益主体之间存在着重大利益博弈关系,如何处理好这种利益博弈关系是城市更新项目成功的关键。当前,利益协调问题往往需耗费大量人力物力,且难度较大。


收支平衡问题。城市更新项目涉及拆迁补偿安置等问题,其开发利用成本通常高于新增建设用地项目,收支平衡的压力较大。未来有必要通过出台配套政策或优惠措施,有效降低改造成本,促进项目收支平衡。



2  加强城市更新促进广州高质量发展的思路建议


建立健全城市更新多元长效机制


完善城市更新各部门职能分工。结合城市更新的项目类型及全面改造、微改造等更新方式,明确职能部门分工,完善沟通衔接,建立工作考核机制。完善统一规范、明晰高效的项目行政审批流程,探索建立城市更新公共服务平台,将项目立项、国土、规划、建设等审批事项统一纳入平台管理,积极推进城市更新大数据中心建设。


努力健全市区联动、以区为主的工作机制。市更新局要加快制定全市城市更新工作行动计划,加强年度计划编制和管理工作,建立健全监督考核机制。区政府要做实其作为城市更新第一责任主体的定位,积极调动区政府部门、街镇及各利益主体的主动性和能动性,充分发挥区政府的决策、统筹、协调、监督作用,切实推动项目实施。


加大事权下放力度。加强与市发改、财政、国规、住建等部门的沟通衔接,按照“重心下移、权责统一、提高效率、强化监管”的思路,将与城市更新项目管理相关的用地报批、工程建设等审批事项全面下放到区,减少审批层次,提高工作效率。


不断完善城市更新政策法规体系


加快推进城市更新立法工作。加快《广州市城市更新条例》立法工作,明确城市更新中各利益攸关者的权利和责任,落实相关部门在城市更新规划、组织、协调、设计等方面职责权限、政策体系及工作机制,确保城市更新工作的合法性、权威性、公平性。


加快出台城市更新工作相关操作细则。加快落实广东省最新出台的《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》,加快修订广州现有城市更新政策。抓紧制定村级工业园改造、成片连片改造等实际工作中亟需的实施细则、流程、指引,建立健全更新改造技术标准和规范体系。


分区域分重点强化城市更新推进力度


积极推进各区差异化城市更新工作。以提升地区功能作为导向,合理制定城市更新空间分区政策引导。老城区应更加重视老旧小区更新,把其作为改善人居环境、推进产业转型升级、补配套短板、塑街区活力、传承岭南历史文化的重要手段;外围区域应积极开展成片连片旧厂房更新、村级工业园升级、城中村改造,促进区域高质量发展。


加快推进城市更新重点领域建设。一是把推动老旧小区更新作为广州一项重要的民生实事加以持续有序推进;二是积极实施乡村振兴战略,加快推进已启动的旧村全面改造,稳妥推进村级工业园升级和产业小镇建设;三是加快推动珠江两岸、主要道路及广深高铁高速两边城市更新工作,为推动全市创新发展拓展新空间、搭建新载体。


着力搭建城市更新多元主体参与平台


建立互动开放的城市更新公众参与体系。把公众参与贯彻于城市更新决策及后续管理环节,探索“事前征询制度”,对改造规划方案、拆迁补偿与安置方案、改造前后土地收益分配方案等关键环节实行事前充分征询,体现更新实施中的公开、公平与公正。


创新舆论宣传和公众参与的方法模式。广泛采用立体宣传模式来传播城市更新资讯,营造良好的舆论氛围。积极拓展各种渠道引导并鼓励公众融入城市更新,为城市更新集思广益,努力探索基于社区自主更新的公众参与模式。


扎实做好城市更新资金和人才保障


积极拓宽资金筹措渠道。一是充分发挥广州城市更新基金的龙头带动作用,撬动更多社会资本参与城市更新。二是积极利用资本市场筹措改造资金,通过委托经营、参股等市场运作方式,引导社会资本参与城市更新。三是发展城市更新投资信托制,探索成立市级层面的城市更新信托投资公司和基于城市更新项目的信托投资公司。


大力培养城市更新人才队伍。加强更新系统干部的学习培训,提升干部队伍履职能力。积极培养城市更新专业服务团队,引入高校、科研院所的专家学者深入研究广州市城市更新各类问题。大力培养和发展城市更新专业服务机构,为城市更新工作提供技术支持与服务。


作者:欧江波、范宝珠、唐碧海,广州市社会科学院数量经济研究所

本文来源:广州市社会科学院《领导参阅》

图片来源:全景网