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许鹏

广州市社会科学院副院长

 

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许鹏:广州高质量发展系列谈 | 盘活利用公有物业土地增强经济发展韧性后劲
2020-02-12  来源:广州市社会科学院

原标题:广州高质量发展系列谈 | 盘活利用公有物业土地增强经济发展韧性后劲 广州日报 2020-02-11


盘活利用公有物业土地 增强经济发展韧性后劲

□ 许鹏

“十四五”时期是我市奋力实现老城市新活力、推动国家中心城市建设全面上新水平、着力建设国际大都市的关键时期,也是我市加快新旧动能转换、推动经济实现高质量发展的关键时期。

盘活利用闲置低效公有物业土地,是落实国家供给侧结构性改革,有效解决建设用地紧张和土地物业利用效益低下并存矛盾,进一步提高我市供给体系质量与效率的现实需要,是在多维空间中建载体,在存量资源中找增量,在功能置换中腾空间,进一步拓展我市发展空间的内在要求。


下一步,广州要以党的十九届四中全会精神和中央方针政策为指引,全面深入贯彻落实市委十一届九次、十次全会和2019年全市经济形势专题工作会议精神,以推进供给侧结构性改革和产业发展转型升级为目标,以转变发展方式、激发内在活力为导向,以提高闲置低效物业和土地使用效益为核心,以培育新产业、拓展新模式和发展新业态为重点,只争朝夕、不负韶华,出实招、办实事、求实效,分类推进闲置低效物业土地盘活利用,为我市增强经济发展后劲、实现经济内涵式发展提供可靠保障,推动国家中心城市建设全面上新水平,着力建设国际大都市,在全省实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”中勇当排头兵。

▲ 闲置低效物业和土地存在原因及突破点分析

一是公有物业管理上归属于不同条线,没有归属到一个部门进行统一协调管理,盘活利用未能服务于我市重大发展战略。

按照现有公有物业的管理模式,所有权者在盘活利用闲置物业过程更多的是考虑物业出租带来的短期收益,没能从市级层面考虑,缺乏让公有物业服务我市重大发展战略的大局观。

公有物业所有权隶属各部门和各区,在管理上存在不同程度的差异,不仅存在资源重复配置的浪费,而且因为产权人不同导致沟通成本增加,影响物业整体利用。同时,各产权人因受自身职责权限限制,对遇到需要跨部门协同解决的难题时,问题也未能得到及时解决。

由各区代管的市属非住宅直管房也存在上述问题,部分房屋处在内街、巷、里等偏僻位置,此类房屋不经过统筹安排、系统维修和改造,较难出租。对于因上述原因导致公房闲置的突破点是将公有物业归属到一个部门进行统一协调管理,使各类资源在协调一致的基础上达成共识,形成合力,确保高效推进闲置公有物业的盘活利用工作。

二是公有物业涉及省、市、区、部队四级行政事业单位,“条块分割、各自为政”成为制约公有物业充分利用的主要因素。

随着城市的发展,中心城区公有物业涉及省、市、区、部队四级行政事业单位,“条块分割、各自为政”的现象十分突出,管理分散严重。从摸查情况来看,省、市行政机关、企事业单位和部队物业闲置套数和面积均居中心城区闲置公有物业首位。

如何争取省、部队公有物业下放或争取省、部队公有物业为我市所用,成为有效利用辖区公有物业,进一步拓展我市空间载体的重要环节。这一方面我市有过成功案例,如广州民间金融街一期建设急缺物业资源,经争取后得到市的大力支持,将金融街市属的31间商铺腾空交由越秀区统一管理,极大加快了项目的建设速度。

故要将创新省属公房的下放模式作为今后很长一段时间的主要突破点,通过探索省属房屋管理权限下放、实行所有权和经营管理权分离、优惠价格购买省属产权等模式,实现公有物业的扁平化管理,实现省、市共赢。

三是将闲置物业用于项目整体开发,受项目资金制约或置换条件约束导致公有物业的再度闲置。

将闲置和低效物业用于财政投资项目整体开发再利用过程中,受项目筹备资金不足的制约,导致项目不能按进度完成搬迁、拆迁补偿、土地征用等前期工作。受项目资金制约,导致我市至今未能引入在国内具有成功开发经验的香港瑞安集团等开发商对项目进行整体策划开发,如北京路文化核心区内的大小马站书院街、药洲遗址、南方剧院、庐江书院等项目的整体开发盘活。此外,一些可以置换的房屋必须同时取得相邻的物业才能够用,但因产权人太多,以及房屋场地、面积、地段、租金价值等差异的原因,难以达成一致意见。

受项目资金制约或置换条件约束导致闲置物业用于项目整体开发再度闲置的突破点,一是通过创新项目融资模式来持续支持我市重点工程建设,二是组建全市统一的“4+1”资源整合模式 ,将全市各类资源整合,统一策划,整体打包,充分实现4+1>5的联动效应。

四是专业市场搬迁、超期未动工土地拆迁安置补偿问题涉及多方利益博弈,盘活利用过程困难重重。

我市专业市场多为自发形成,缺乏整体规划布局和政策引导,给我市城市环境和社会管理造成巨大压力。为解决专业市场发展的诸多问题,减少市场数量、将存量市场外迁似乎是一条必选之路,但关闭一个市场所涉及人力、物力、时间及行政成本极其巨大,盘活过程亦面临着经营者、商家和居民多方利益博弈,容易引发社会不稳定因素。

与之类似的是,在超期未动工土地拆迁安置补偿过程中,由于拆迁双方就拆迁补偿问题无法达成一致,部分拆迁户对拆迁补偿的期望值过高,加上市内安置点多位于近郊,交通、医疗、教育等配备设施相对滞后,大多数居民不愿外迁。随着拆迁补偿周期拖长,房地产市场价格不断攀升,地块拆迁补偿成本上升,拆迁补偿协商陷入僵局。

对于涉及多方利益博弈而造成物业及土地闲置低效,突破点是搭建沟通协商平台,缓冲矛盾,减少摩擦,促成多方协商一致,以加快物业及土地盘活利用。

五是市、区控制性详细规划不断调整,造成部分土地开发进程受阻及国企部分物业闲置。

以越秀区为例,该区超期未动工地块成交于上个世纪90年代,多年来由于涉及历史建筑、文物保护、增加交通设施和市政公用设施、公共绿地及减少居住人口等原因导致规划调整,许多土地规划条件相应发生改变,导致企业被动更改或暂缓开发计划,个别项目停滞在审批阶段,再加上企业自身经营条件恶化等因素,造成部分地块逾期未动工,如海珠南路、解放中路师好巷、北京南路、中山四路以北等多处地块,均为规划调控原因而造成逾期未动工。

此外,中山三路以北、越秀区长堤大马路以北等宗地块因在开发过程中涉及文物勘探和发掘及历史建筑的认定和保护等问题,造成无法按原规划开发建设。对于因规划调整而造成的的逾期未动工地块,突破点是采取分类方式进行处置:对于符合收地条件的地块,由政府统一收回后再进行统筹安排;对于不符合收地条件的地块,需要协调相关职能部门尽快完善规划设计条件,为地块盘活开发创造条件。

▲ 进一步盘活利用闲置低效物业和土地的对策建议

制度优势是一个国家的最大优势。党的十九届四中全会为广州充分发挥践行中国特色社会主义制度的显著优势、全面提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平指明了前进方向,注入了强大动力,提供了根本遵循。

全面盘活利用闲置低效物业土地,是广州作为国际大都市的治理能力与治理水平的充分体现,对于解决建设用地紧张和土地物业利用效益低下的并存矛盾、进一步提高国际大都市供给体系质量与效率、实现城市新旧动能转换等均具有重要意义。

从具体实践来看,盘活闲置和低效使用物业土地,既要立足当前,加大盘活已有闲置低效公有物业、社会物业和土地,又要着眼长远,进一步完善体制机制、加强制度规范和建立长效机制,避免将来产生更多的闲置低效物业和空间载体。

下一步,我市要以提高低效物业和土地使用效益为核心,以国家法律法规及上位政策为准绳,以转变发展方式、激发内在活力为改革目标,以培育新产业、拓展新模式和发展新业态为重点,以推进国资国企运营模式、融资模式、资产证券化运用等创新为着力点,分类推进闲置低效物业和土地盘活利用,重点服务于我市战略性新兴产业和现代服务业发展, 推动城市更新与创新驱动发展、产业转型升级、城市环境改善、服务功能提升、历史文化保护有机结合,活化利用广府文化和岭南文化核心元素,通过盘活闲置低效物业和土地资源、提高效益、服务社区、为民着想的新举措,为我市增强经济发展后劲、实现经济内涵式发展提供可靠保障。

一要组建“4+1”资源整合模式。

组建“一张图”管理平台。树立“精明增长”、“紧凑城市”理念,全面推进“多规合一”,在“三规合一”成果基础上,加强对城市空间立体性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,将现有的总体战略规划类、片区详细规划类、历史保护旧城改造类、城市景观设计类、景观整治道路改造类、公服设施社区规划类、地下空间和交通等专项规划衔接统一,实现全市各类空间规划底图叠合、数据融合、政策整合的“一张图”管理,及时启动至2030年的产业空间布局、城市总体规划和土地利用规划,兼顾好规划的刚性和弹性,把远期、中期、近期有机结合起来,补齐缺失部分重要地区的片区规划。

二要推动投融资平台改革创新和转型发展。

重组我市政府投融资平台。为全面整合与盘活公有资源,要重新组建全市统一资本运作投融资公司,打破原有部门界限,将现有的政府投融资平台进行整合重组,组建广州市投融资集团公司(暂定),直属市政府管理。

投融资公司下设基础设施、市政公用事业、城市综合开发、文化旅游、金融、资产运营等业务板块,赋予投融资公司投融资、建设和运营职能开展实体经营,凡属政府主导的收益性项目和准公益性项目,原则上都要通过合规方式交由投融资公司牵头实施,实现“资源—资产—资本”的盈利模式。

通过市国资内部资产划拨、兼并重组等各种形式将全市存量土地房产等国有资产纳入投融资公司进行整体的统筹整合。对市属国有“僵尸企业”通过破产清算、剥离重组、委托管理、债务重组等措施实现市场出清,淘汰落后和过剩产能,优化国有经济结构,将清理企业的优质国有资产纳入投融资公司。

将全市行政事业单位以及市属国有企业的办公大楼、停车场等房地产交由投融资公司管理,将原办公大楼、停车场等房地产由成本模式计量转为投资性房地产按公允价值计量,做大做强投融资公司表内资产规模和现金流水平,为投融资公司的融资和上市等发展战略做准备和铺垫。

三要统筹推进公有物业活化利用。

加大公有物业优化利用,引入社会资本改造提升,打造一批低成本、便利化、全要素、开放式的孵化器、众创空间与创意产业园,实现我市高端高新业态集聚发展,具体模式为:将公有物业租赁给孵化器、众创空间的专业运营机构,采取“政府+企业+社区”模式,在不改变原有闲置低效公有物业的建筑物规模和基本功能的基础上,通过综合环境整治、物业外立面改造、内部空间优化、配套设施的完善提升,在创业载体内打造创业服务平台,为创业人员提供创业培训、创业指导、项目推介、融资支持、网络信息等创业配套服务,引入战略性新兴产业的先进企业入驻,实现政府、社区和企业多方共赢。

将我市闲置低效公用物业纳入统筹安排,以解决我市规范化学校、社区卫生服务中心、社区养老院、街镇日间托老中心、社区文化活动室、公共租赁住房、社区服务用房等公共硬件不足困难,改善城市配套设施和居住环境,提升城市功能和城市品位,改变目前城市功能和配套设施滞后的现状,提高我市对高层优秀次人才的吸引力。

四要积极推动专业市场转型升级。

结合城市更新改造政策,优先将符合城市更新改造要求的批发市场纳入改造项目范畴,解决专业市场的商业、居住功能高度混杂问题。对于部分硬件设施落后又符合改造升级条件的市场,需要理顺各方利益关系,提出符合场主、铺主利益底线的改造方案,推动园区整体规划的改造提升。

加快专业市场及配套物流站场规划编制,优化物流站场布局,在集聚区建设物流配套设施,推动商流、物流有序分离推广应用物流信息技术,推进专业市场物流仓储服务外包发展,以电子商务应用助推物流配套的“互联网+”转型升级。加快统筹在城市外围地区选取合适的地块建立物流中心,解决专业市场周边交通拥堵问题。通过创新市场管理体制,加强规范整治,严厉打击非法经营和违规经营,实现营商大环境的转变,倒逼低端中小型商户自行退出市场经营,形成规范化、现代化、法制化的市场发展新模式。

五要分类盘活利用闲置用地。

对企业自身原因造成项目不按时开工的,并经认定为未动工开发满2年的闲置土地,或办理限期建设手续后又不履行的,由市国规委立案、调查取证、认定事实,各区予以配合,报经市政府撤销原土地批准文件,终止土地出让合同,注销土地登记,无偿收回土地使用权,并通知市发改、住建等部门撤销相关批准文件,收回后土地优先保证我市战略性新兴产业用地需求。

对于闲置满1年不满2年的土地,按出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费,土地闲置费省、市按比例分成后区留成部分(70%)纳入市财政专户管理。对非企业自身原因造成不按时开工的,应尽快帮助企业解决相关问题如确实无法解决的,报市政府批准后,可以协议收回国有土地使用权,并作适当补偿,补偿方案报市政府批准后实施。

(作者系广州市社会科学院副院长、教授 许鹏)

广州日报全媒体编辑  陈文杰