从实行农村生产承包责任制的初衷来看，当时确定的思路是“统分结合、双层经营”。但分田到户后，多数的集体经济逐渐式微，只剩下“分”，没了“统”，双层经营也变成了单层经营。如果说从经济活动和经济实力的角度看，集体经济的功能十分重要的话，而农业生产的规模化、集约化则意味着从根本上改变传统的一家一户、分散的小农生产方式。要做到这一点，土地的流转从而集中，是顺理成章的路子。

　　土地通过流转继而实现集约经营，不仅有着经济上的意义，而且可以使广大农民从土地束缚中解放出来，有利于农村的工业化、城镇化，有利于农业现代化和产业化。有人说，土地是农民生活保障的最后防线，进城打工失业了，还有一块承包地维持生计。实际上，土地是农民的生活保障，同时也是对农民的束缚。城里人都没有承包土地，生活照样有保障，就是因为他们有稳定的预期收入。即使丧失了劳动能力，也有社会保障安全网保底。因而，关键是使农民对自己的生活保障有稳定的预期。土地流转可以使农民有固定的地租收入，同时还可以有劳务收入，并且避免了经营风险，无疑对广大农民是有利的。

　　实际上，早在政府出台鼓励土地流转政策之前，一些长期出外打工的农民就已自发地将自己的土地流转了。而那些种植能手和养殖大户存在着较大的风险和较高的成本。首先，农业生产存在着双重风险，即自然风险和市场风险，土地承租人常常由于遭遇风险而拖延或拒付土地租金；其次，土地供需双方的信息成本较高，而这种成本起码从农户的角度看也是难以预先支付的；再次，大面积的土地集中，需要承租人与农户进行一对一的谈判，其交易成本太高。最后农户很可能由于市场信息缺乏和判断失误，在博弈中损失土地的增值收益。调查发现，有的农户将土地租出去，不仅签了长达五十年的合同，而且租金低，也没有约定地租按期调整，其利益受损是显而易见的。

　　要解决土地流转中的不确定因素，需要引入外在的力量，建立新的博弈格局。第一，由政府提供农村土地信息并向市场发布，招揽土地承租人，同时代理农户与承租人谈判；第二，公共财政保障地租预付，而后再向承租人收租，以公共权力对抗恶意延迟、少付或拒付地租的行为，最大限度地保障农民的权益；第三，政府在招揽承租后所获的地租收入，增值部分应全额返还农民，并且由政府负担整个操作过程中的行政成本；第四，考虑到农业开发的风险，要逐步建立农业保险制度，以避免或减少承租人无力缴纳地租的现象。同时，公共财政要为此设立地租风险基金，以保障农户在任何情况下都能如期获得足够的地租收入；第五，土地流转必须依农民的意愿进行，因而不必搞“一刀切”、“齐步走”。征求农户意愿和组织动员工作可由基层政府和农村基层组织负责。此外，地租的年度调整要结合土地租赁市场的价格变化进行，租赁合约的期限要同时考虑农业生产的同期及市场的波动，也不必要搞统一的模式。（作者是广州市社科院党组书记）